Manuel Rodríguez

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Los instrumentos fiscales para la gestión ambiental

 

El recaudo por el cobro de tasas retributivas por vertimientos de aguas residuales es ridículo frente al potencial: se cobraron 116 mil dólares de un potencial de 90 millones. Se dejaron de cobrar 89.9 millones de dólares. Se requieren métodos nuevos para prevenir la corrupción. Se corre el riesgo de que esta se convierta en uno de los factores de depredación de los recursos naturales.

Los instrumentos económicos para la gestión ambiental han ingresado a formar parte de las prioridades de la política ambiental en Colombia. Así se establece en el Plan Nacional de Desarrollo, el Salto Social: «La aplicación de instrumentos económicos se utilizará como una estrategia fundamental para estimular a los usuarios de los recursos naturales a cumplir con las normas ambientales y se dirigirán a modificar sus patrones de consumo, e inducir la adopción de procesos y el consumo de bienes producidos mediante tecnologías limpias. Se dará énfasis a la aplicación de tasas retributivas y compensatorias y tasas por uso de los recursos naturales. De manera complementaria se establecerán incentivos económicos para quienes contribuyan al aumento del capital natural, conserven el entorno, hagan uso eficiente de los recursos naturales y eviten la producción de sustancias contaminantes».

Tasas y fracasos del pasado

Las tasas de uso de los recursos naturales renovables no son nuevas en Colombia, ya que su introducción se remonta a hace más de 50 años, cuando se establecieron las denominadas tasas de vigilancia del agua. Tanto las tasas de uso como las retributivas fueron introducidas en el Código de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, expedido en 1974 y fueron reformadas en la ley de creación del Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo con el mandato referente a tasas, establecido en la Constitución de 1991. El Inderena y las Corporaciones Autónomas Regionales aplicaron tasas retributivas por vertimientos de aguas residuales y por aprovechamiento de aguas y bosques con unos resultados bastante pobres, durante los últimos 20 años. Tanto, que muchos colombianos ni siquiera se percataron de su existencia, tal como se evidenció en los debates de la ley del medio ambiente en los cuales algunos llegaron a afirmar que se trataba de la introducción de unos nuevos tributos. Ahora se piensa que con la construcción de unas entidades fuertes para la gestión ambiental - como resultado del establecimiento del ministerio, la restructuración de las corporaciones existentes y la creación de otras para sustituir al Inderena-, se estará en capacidad de hacer efectivo el cobro de las tasas. Pero sería ingenuo llegar a pensar que los nuevos entes, por el simple hecho de existir, van a producir el milagro de saltar del fracaso al éxito, sin antes intentar identificar y entender las principales causas del fallido intento de aplicar las tasas, que es evidentemente una condición necesaria para poder superarlas. El Código de 1974 previo que la utilización directa o indirecta de la atmósfera, de las aguas superficiales y subterráneas y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios de cualquier naturaleza, aguas servidas, humos, vapores y sustancias nocivas que sean el resultado de actividades lucrativas, debían sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de aquellas actividades nocivas. Las tasas retributivas sólo se reglamentaron años después mediante los decretos 02 de 1982 y 1594 de 1984, el primero referido a las tasas por emisiones a la atmósfera y el segundo a las correspondientes a los vertimientos de aguas residuales. El cobro de las tasas retributivas por emisiones a la atmósfera, hasta recientemente una responsabilidad del Ministerio de Salud, no se hizo efectivo como con-secuencia de que esta entidad nunca llegó a definir el valor de unos coeficientes requeridos para hacer uso de las ecuaciones previstas para su cálculo. Que no se hiciera se explica por la debilidad técnica del ministerio y, también, por las presiones que eventualmente se ejercieron sobre él para que se mantuviera en la indefinición, un asunto de conveniencia para muchos sectores.

Las tasas retributivas por vertimientos no fueron, en balance, materia de un cobro sistemático, excepción hecha de la CVC. Los ingresos registrados por esta institución y aquellos correspondientes al Inderena -en 1989, US$89.000 para la primera y US$27.000 para el segundo- resultan insignificantes si se compara con el potencial nacional que ascendía a US$90millones anuales. Esta última cifra suponía que la totalidad de las fuentes puntuales (excluido el sector agroindustrial) estarían pagando las cifras determinadas por la normatividad entonces vigente. Si bien el recaudo por el cobro de tasas por la utilización de aguas ha sido mayor que en el caso de las retributivas, su balance está lejos de ser exitoso, tal como se expresa en el recaudo efectuado por el Inderena para 1994, que apenas llega a US$216.000. A similitud del caso de las tasas de uso de agua, la aplicación de las tasas de aprovechamiento forestal y pesquero no registran el mejor de los balances.


La corrupción y la impunidad no pueden convertirse en factores de depredación.

Inadecuada valoración y corrupción

El bajo recaudo se relaciona, en el caso de las cuatro tasas mencionadas, con una inadecuada valoración de los recursos aprovechados, que en la práctica origina un subsidio al precio de mercado y que contribuye a su sobre-explotación y desperdicio. Ello se refleja, por ejemplo, en el aprovechamiento del bosque natural: se estima que sólo el 30% de la madera talada se utiliza como producto final, un verdadero escándalo de la ineficiencia propiciada por un instrumento económico mal diseñado. Además, el valor de las tasas no hace una diferenciación significativa entre las maderas ordinarias y las finas, lo que ha propiciado la sobre-explotación de estas últimas.

Pero la pobre aplicación de las tasas de uso y retributivas se vincula también con la falta de capacidad técnica y administrativa de las entidades ambientales, que han contado con escasos recursos humanos, muchas veces sin la calificación técnica requerida, mal dotadas de laboratorios y, en general, de la infraestructura física exigida. Y se vincula también con la corrupción que llegó a penetrar el sistema, propiciada por el hecho de que para su aplicación depende de medidas de comando y control. En primer término, el cobro de las tasas tiene siempre como requisito el otorgamiento de un permiso, concesión o licencia. En segundo término, está asociado a mediciones (vrg: la caracterización de un vertimiento o la determinación de un caudal hídrico o la identificación de las especies y del volumen de madera existente en un bosque), o a procesos de monitoria (vrg: la confrontación del volumen aprovechado de un recurso, el retén que constata la existencia de su permiso de movilización). Desde su creación, el Ministerio del Medio Ambiente se encuentra adelantando la compleja y necesaria tarea de reglamentar las tasas retributivas (atmósfera y aguas) y de uso (aguas superficiales y subterráneas y forestales), para lo cual requiere recoger la experiencia del pasado. Pero no bastará con que superen los problemas técnicos y jurídicos vinculados a su definición. Se requerirá también que enfrente con creatividad el espinoso problema de la corrupción, mediante el establecimiento de sistemas de prevención que disuadan a los funcionarios deshonestos de delinquir y la creación de formas innovativas de identificación de delitos por parte de estos, con la consecuente penalización. Así por ejemplo, si se definiera que el destino de los recursos recaudados por las tasas de aprovechamiento del agua fuera el de proteger las cuencas, entregándoselas para el efecto a los propietarios de los bosques aguas arriba, estos se constituirían en celosos guardianes del cobro de las mismas y, los usuarios, aguas abajo, en guardianes de su adecuada utilización. En fin, debemos evitar a toda costa que la corrupción y la impunidad se lleguen a convertir en uno de los factores de depredación de los recursos naturales renovables, con lo cual el gran esfuerzo de la creación del ministerio podría tornarse inane.

¿La reforma tributaria: una oportunidad desperdiciada?

Los incentivos fiscales muestran grandes potenciales como instrumentos económicos para la gestión ambiental, un hecho que debería ser tomado en cuenta en la reforma tributaria en curso. Entre ellos sobresalen las deducciones, los créditos a impuestos sobre inversiones y las exenciones. La ley 6 de 1992 estableció una deducción hasta del 20% anual de la renta líquida del contribuyente que realice directamente inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente, pero en virtud de su reciente establecimiento no es posible establecer su efectividad. Como complemento de este instrumento se podrían establecer créditos a impuestos sobre inversiones; éstos se deducen del total de gravámenes a pagar por un contaminador que invierta en sistemas de control de la contaminación, en un monto que oscila tradicionalmente entre el 5% y el 10% del costo del equipo. Es necesario, sin embargo, recordar que la administración de este tipo de incentivos es engorrosa puesto que exigen complejos sistemas para establecer la elegibilidad de los equipos y para su monitoreo, y proveen diversas oportunidades para la sobrefacturación. Pero una forma de superar estas dificultades es el de hacerlos aplicables solamente para la solución de un determinado problema ambiental. Así, por ejemplo, se podría establecer un porcentaje de deducciones o fijar un nivel de crédito para la adquisición de equipos que aseguren reducciones porcentuales significativas en la generación de los seis residuos más peligrosos. Después de una vigencia de tres años, se podría pasar a los siguientes seis residuos y, así sucesivamente.

Otro mecanismo de uso potencial son las exenciones al impuesto de ventas de los equipos para el tratamiento y control, el reciclaje, la eliminación de residuos, etc. Pero la actual reforma tributaria se está moviendo en dirección contraria, en su afán por generar los recursos requeridos para la inversión social. Por ejemplo, el sustantivo aumento del IVA para los nuevos automóviles tiene como efecto desestimular la re-novación del parque automotor. Y una adecuada política fiscal para ayudar a resolver el grave problema de la contaminación de la atmósfera por fuentes móviles no sólo debería evitar encarecer la adquisición de nuevos vehículos, sino que debería tener como necesario complemento cargas tributarias sobre los automóviles cuyo monto sea directamente proporcional a su antigüedad, con el fin de sacar de servicio a los automotores antiguos, de enorme impacto contaminante. Este tipo de sistemas se ha mostrado mucho más efectivo para resolver el problema de la contaminación del aire, que las tradicionales medidas de comando y control: centros de diagnóstico que certifican la adecuación del vehículo a la norma y policía de tráfico con medidor en mano, con sus enormes potenciales de mordida.

Los tres incentivos fiscales mencionados podrían calificarse como ineficientes al trasladar costos de los contaminadores y sus clientes a los contribuyentes. Pero su eficiencia hay que medirla desde el punto de vista de los beneficios que puede traer para la sociedad un programa de combate a la contaminación con este tipo de incentivos, en comparación con los costos que para adelantarlo conllevan otros instrumentos, ya sean económicos o de comando y control. Otro incentivo fiscal que merecería considerarse es la exención del impuesto predial para fomentar la creación de las Reservas Naturales de la Sociedad Civil, previstas en la Ley 99 de 1993, una medida potestativa de los concejos municipales, que pueden ser atractivas para aquellas localidades que tienen problemas con la conservación de sus fuentes de agua.

Incentivos no fiscales

En Colombia existe hoy una amplia gama de incentivos para la realización de proyectos de protección ambiental por parte de la sociedad civil representados en mecanismos como el Ecofondo, el Fondo Amazónico y el Fondo Nacional del Ambiente, que entregan recursos concesionales para su financiación. Y entre los nuevos mecanismos debe también mencionarse el Certificado de Incentivo Forestal que se avizora como un poderoso instrumento para fomentar los proyectos de reforestación. Necesario, por último, mencionar otros instrumentos de promisoria aplicación en Colombia, como son las sanciones económicas, el cobro justo y efectivo por la entrada a los Parques Nacionales y los diversos mecanismos que se han aplicado para la financiación de los programas de aguas residuales.

La internalización de los costos ambientales

Se podrían mencionar otros instrumentos económicos de potencial aplicación en Colombia. Pero el punto no es crear muchos más sino poner a funcionar los ya existentes. Y en el establecimiento de los nuevos, ser extremadamente selectivos, ocupando los fiscales un lugar de especial consideración. Entre los criterios guía para su escogencia contamos con los principios internacionalmente aceptados e incorporados en nuestra legislación, según los cuales el que contamina paga y el que usa los recursos paga. Su lógica última es internalizar los costos ambientales en el precio final de los bienes y servicios y así evitar que GAIA continúe subsidiando nuestro consumo, con sus secuelas de deterioro de los recursos naturales renovables. Es una meta que se ha planteado como una de las condiciones fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible. A los escépticos de esta posibilidad hay que recordarles que hace más de un siglo se inició el proceso de internalización de los costos sociales de la producción en los precios de los productos. Y hoy se evidencian avances sustantivos en esta dirección, tales como el acceso que tiene hoy una buena parte de la fuerza de trabajo a la educación, la vivienda y la salud. Ha sido un largo y conflictivo recorrido que apenas se inicia en el campo ambiental.

Manuel Rodríguez Becerra.
Publicado en: Revista Estrategia económica y financiera. No. 213. Junio 15 de 1995. Pág. 28-30

 

 

 

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